【关注】“最低价中标” 引热议 发改委拟修订招标投标法

工程建设领域“最低价中标”近来再次成为焦点话题。全国两会期间，多位全国人大代表的议案直击“最低价中标”现实痛点，引发不少人的共鸣。

多位工程建设领域业内人士接受中国建设报记者采访时表示，招投标中的“最低价中标”原则，本意是为控制成本，获取最大的经济效益和社会效益，但如果简单机械理解并滥用“最低价”、约束机制不健全且视价格为评标的唯一要素，就容易使参与投标企业不断压低价格、形成恶性竞争。这样一来，一些重视质量控制和成本核算的企业很容易被排除在外，而一些以次充好、以假乱真、不重视质量的企业却中了标，自然会影响工程质量。

被滥用的“最低价中标”

《招标投标法》规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：“能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低;不过，投标价格低于成本的除外。”此外，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条也明确规定：“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。”显然，“最低价中标”是有一定法律依据的。

由于“最低价中标”能最大限度地节约资金，在一定程度上避免暗箱操作，一些业主单位为了“省事”“避嫌”，在对相关项目进行招标操作的过程中，纷纷采用“最低价中标”这种做法。全国人大代表、北京市建设工程质量第三检测所总工程师田春艳日前表示：“如果投标方不顾成本，以低于成本价中标，在利益的驱使下，就容易导致后期出现偷工减料、工程质量低劣等问题;同时，还容易出现安全事故以及引发建筑工人讨薪等，影响社会稳定。”

田春艳进一步指出，根据“劣币驱逐良币”的原理，一家单位采用极低价格中标，很快就会使整个区域或行业内的其他企业效仿，而真正讲究诚信、重视质量、不断投入提高科研技术水平的企业就会处于不利状态，甚至无法生存。长此以往，健康的市场秩序将被严重扰乱，不利于质量强国战略的实施。

全国人大代表、中铁四局集团总经理王传霖也认为被滥用的“最低价中标”一定程度上会影响正当竞争。“一旦出现低于成本价进行恶性竞争，部分企业势必会采取偷工减料、以次充好等违规方式来降低成本，这样一来，必然会影响工程的品质。”

中建一局集团第三建筑有限公司第二事业部总经理曹艳军在接受中国建设报记者采访时也表示：“虽然有综合评分法，但现实中很多业主为了利益最大化，还是会采用‘最低价中标’。这种方法从业主一方考虑看似是合理的，但如果约束机制不到位，就会导致参与投标环节企业间形成恶性竞争。”

完善招投标制度迫在眉睫

为防止“最低价中标”带来的危害，住房城乡建设部2017年发布的《建筑业发展“十三五”规划》已经提出，对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标的同时，推行提供履约担保基础上的最低价中标，以此制约恶意低价中标行为。

2018年8月，住房城乡建设部在《对十三届全国人大一次会议第5839号建议的答复》中进一步表示，“最低价中标”是一种国际通行的做法，但在实践运用中经常被滥用和错用，加上诚信体系不健全和标后合同履约监管不到位，导致低价低质、弄虚作假等问题时有发生。

针对这一问题，国家发改委方面表示，目前正在牵头研究修订招标投标法，拟从严限定“经评审的最低投标价法”适用情形、赋予评标委员会对疑似低于成本价投标情况予以核实的责任、强化标后合同履约监管、加强招标投标领域信用制度建设等，遏制实践中滥用和错用“最低价中标”以及低于成本价中标问题。

《招标投标法》等法律规定很明确，采用最低价评标法时关键的一点是“投标价格不得低于成本价”。但这一关键规定并没有得到执行，在实际评标过程中无法评判是否低于成本价，反而是单纯看报价，谁的报价最低就由谁中标。田春艳因此建议有关部门干脆取消“最低价中标”的评标方法，采用综合评标法或其他科学的评标办法。同时，对从招标到工程建设的整个过程加强监督，保证招标公开、规范;完善招标过程中的问题追责机制。

一位在中国政府网上留言的网友也建议应以成本价加上合理的行业平均利润为基础价，并综合考虑信誉、业绩、管理、技术等指标。同时要加大交叉或异地稽查力度，保证工程领域招投标文件资料与现场实际施工的情况相吻合。

“‘最低价中标’在实际操作过程中的确存在很多问题，但是否完全取消也要具体情况具体分析。”大连嘉创工程有限公司董事长臧维力向中国建设报记者表示，对于那些较为简单、容易控制质量的工程，可以选择“最低价中标法”;但对于工艺复杂或将对百姓民生产生长远影响的工程，建议采用综合评分法，这样有助于保证工程质量。

王传霖则建议尽早建立“最优品质中标”制度，着力推进优质优价采购，鼓励有条件的地方开展探索实践，让市场这只无形的手发挥应有的作用，从而使“最低价”与市场价相协调。同时需要尽快建立健全科学合理的行业成本价格体系和监督约束机制，防范恶意低价投标;健全失信惩罚机制，严惩那些为自身利益在招标中弄虚作假，在中标后以次充好的企业，为招投标创造良好的制度环境和市场环境。

延伸阅读：↓↓↓

为让大家对“最低价中标”有更为全面和客观的认识，我们继续分享《中国采购报》曾经刊登的《客观看待“最低价中标”和“最低评标价法”》一文：

■ 岳小川　(作者单位：中机国际招标有限公司)

财政部在答复十三届全国人大一次会议第2938号建议时表示，拟调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中的价格权重。有些媒体据此报道的财政部称拟取消“低价中标”的说法，实际上误读了财政部的观点。

“符合需求、价格最低”是政府采购一直以来的原则，这是由财政资金的公共属性和政府服务人民的初心决定的。我国自 1998 年实行政府采购制度以来，占主导地位的舆论呼声都是“杜绝天价采购、反对豪华采购、制止只买贵的不买对的”等。财政部的相关回复中并没有提出要取消最低评标价法，而是提出要采取措施，通过加强需求管理和履约验收、建立用户对供应商的评价机制、研究取消最低价中标及综合评分法中的价格权重规定等措施，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。

最低评标价法不等同于最低价中标

国际上普遍认为，招标的本质就是价格的竞争，就是在投标满足招标人要求的前提下，最低价格的投标成交。最低评标价法是国际上对公开招标默认的评标方法。以世界银行和亚洲开发银行为例，工程和货物招标项目(Request For Bid，RFB)的评标方法只有最低评标价法，即经评审的最低价为中标人。只有投标差异较大且无法统一的项目，例如 EPC 工程总承包、信息系统集成以及咨询服务项目(Request For Proposal，RFP)，才可以采用综合评估法。

最低评标价法作为一种国际通用的评标方法，在国际上普遍用于工程和大宗货物招标的评审，在我国常用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标的评审。国际上之所以广泛采用最低评标价法，是因为这种方法简单明了、客观量化，投标人在完全公平的环境下竞争，可以最大限度地避免围标、串标、招标人虚假招标和招标“走过场”等不良现象的发生。

当前社会上很多人对最低评标价法提出质疑，认为最低评标价法是造成恶意低价抢标和导致劣质工程的根本原因，这实际上完全开错了药方。

恶意低价抢标现象和劣质工程，是当前投标人诚信缺失、招标人对工程监督不到位、验收走过场、处罚过轻等因素造成的，也不排除一些招标人与投标人串通、投标人通过偷工减料非法获利等原因。而评标方法只是一种工具，就像农民用锄头挖土、用镰刀收割一样。最低评标价法应该用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标，而对于复杂的、标准不统一、差异较大的工程和设备，则应选择综合评估法进行评审。

对于这两种评标方法的差别和应用，业界已有共识。近两年出现的关于最低评标价法的非难，很大程度上其实是某些利益集团对舆论的误导造成的。

国外对异常低价中标行为的规制

首先，国外的诚信体系建设比较成熟，对于不诚信的投标人有着严格的市场准入限制和严厉的处罚措施。一般情况下，投标人不敢也不会低价中标后不履约或者通过偷工减料牟取利益。

其次，先以低于成本中标再通过高水平管理索赔获得补偿是国际工程招标投标的通行做法。国际工程招标都是按照菲迪克条款签订合同的。菲迪克条款对于发包人不履约有着严格的限制和明确的费用补偿要求。由于工程施工中经常出现发包人不严格履行合同的情况，这种情况下，承包人就可以向发包人提出索赔。因此，即使投标人以低于成本的价格中标，也可以通过精细化管理节省开支，或者通过合理合法的手段，例如工期索赔、费用索赔、工程变更、不平衡报价等，获得额外的利益补偿。

最后，国外对投标人的投标都是以信任为基础的，不假定异常低价就是不合理的，也不预设投标人会通过偷工减料损害招标人利益。当然，为了使招标人的利益避免遭受低价中标人恶意行为的损害，通常招标人可以采取提高履约保证金、加大违约处罚、改变付款条件等对应措施。招标人可以在招标文件中约定，如果投标人的报价低于某个既定的标准，招标人可以要求投标人提供证明、担保或改变支付条款的方式，规避风险。

价格高低不是供应商能否履约的关键因素

近两年政府采购领域出现的“一分钱中标”案例，包括供应商以 0.01 元中标预算 495 万元的厦门市政务外网政务云服务项目、供应商以 0.01 元中标预算 892.95 万元的辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目等，最终都以供应商履约且通过验收而划上句号。这些案例有力地证明了一点，即价格高低不是供应商能否履约的关键因素。

供应商作为市场中以追求盈利为主要目标的主体，对于利益的追求是没有止境的。供应商并不会仅仅满足于不亏损。只要条件允许，成本为1元钱的货物可以卖到 1 万元;相反，为了某种目的，成本为1万元的货物也可以只卖 1 元钱。因此，有人认为只要供应商以高于成本的价格中标就会诚信地履行合同的看法，要么是太天真，要么就是别有用心。实际上，无论中标价格高低，能够促使供应商诚信履约的因素只有三个，一是招标人的监督，二是供应商对法律责任的畏惧，三是供应商的良心。而价格与供应商是否诚信履约没有关系，中标价格再高或再低，都不会对供应商履约与否产生影响。

供应商的价格策略取决于价格评审方法

供应商的价格策略完全取决于招标项目的价格评审方法。我国工程招标常用的价格评审方法是基准价法或基准价浮动法。在这种价格评审方法下，投标报价的依据不是投标人自身的产品生产成本，而是其他投标人的价格。投标人必须准确判断其他投标人的价格，并且据此确定自己的投标价格，争取自己的投标价格处于距离基准价最近的位置。

在一个项目中，如果预计其他投标人的报价都可能是 500 元左右，那么即使这个投标人自己的生产成本只有 100 元，他也应按照 500 元报价。这种情况下的报价不如说是一种博彩，就像赌博中的押大押小、押单押双，把投标变成了赌博。有的地方干脆采用符合性审查后抽签确定中标人的方法。正是由于这种评标方法，投标人为了准确掌握其他投标人的价格，纷纷采用找人围标或者投标人之间串通投标的做法，这就是工程招标围标和串通投标现象屡禁不止的根本原因。

而政府采购项目的价格评审有一个基本原则就是低价优先。因此，投标人报价要争取最低的价格，以便取得价格评审的优势。价格优势与技术、商务等因素结合后形成综合评审的得分，得分最高的为中标人。这种评审方法是相对科学的。具有价格优势的产品往往在技术上处于劣势，在价格上处于劣势的产品往往在技术上具有优势。经过综合评审后仍然占优的投标人，必定是“能够最大限度满足招标要求”的投标人。选择这样的投标人为中标人，是符合政府采购的科学择优原则的。

在政府采购项目中，投标人投出低价是一件极为正常的事情。如果投标人投出高价反而是不正常的，要么是供应商围标，要么是采购人指定了产品品牌和型号，要么是采购人与供应商串通的结果。

至于低价是否就是恶意，在评标阶段是无法判断的。只有供应商低价投标且中标，然后不签订合同或者提出不合理条件作为签订合同的条件，或者不履行合同或以次充好、偷工减料，或者在验收时以欺骗手段蒙混过关等情况发生，才属于恶意低价投标。仅仅因为投标人以大大低于其他投标人的价格投标就认定为恶意低价投标是不科学的，也是不合理的。

完善后续管理举措至关重要

财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2 号)明确，政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，价格分统一采用低价优先法计算;货物项目的价格分值占总分值的比重(权重)不得低于 30%，不得高于 60%;服务项目的价格分值占总分值的比重(权重)不得低于 10%，不得高于 30%。该文件的相关规定自执行以来，在节约政府采购资金、杜绝财政资金浪费方面效果明显。

如果取消综合评分法中价格权重的限制和最低价中标的原则，而又缺乏后续有效的监督管理手段，“天价采购、豪华采购、只买贵的不买对的”等现象很可能会卷土重来，采购苹果手机代替U盘、采购豪车作为公务用车的现象可能再次出现。浪费纳税人的血汗钱是对广大人民群众的挑战，届时引起不满的就是全体纳税人。

■ 南开大学法学院教授何红锋：

最优品质中标并不可取

日前，某微信公众号发文《财政部：最低价中标将彻底被取消!》，文中称：根据《财政部对十三届全国人大一次会议第2938号建议的答复》，有全国人大代表在去年两会期间提出了《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》。我无法查到《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》的具体内容，按照字面理解，这一建议可能是希望在政府采购中，不考虑价格因素，只根据产品的品质优劣展开竞争，以品质最优者中标。

这一建议的核心是：在政府采购活动中，不应明确采购需求或者品质要求;或者即使有品质要求，也只能是最低要求，在最低要求之上，以品质最优者中标。这是十分荒谬的。如果真的如此采购，供应商必将会为了提高一点点品质而无限度地加大成本，豪华采购、天价采购将成为常态。

政府采购与任性的“土豪采购”的最主要差别之一是：政府采购应该有品质限制。如，以采购汽车为例，政府采购一定会有对汽车品质的限制性要求，即不能超过某一标准。当然，有人会说，汽车采购有标准限制，能够理解，但不是还有大量没有标准限制的产品吗?应该说，政府采购的产品，应当是尽量都有标准的，没有标准的，也应建立起标准来。即使暂时还没有标准的，也不能鼓励品质越高越好，而应以满足需要为标准——即，够用就好!

■ 楚桥【短评】

“满足采购需求”的前提不容忽视

在讨论低价优先的评审规则、最低价中标、综合评分法中的价格权重等问题时，有必要强调一点，即满足采购需求是供应商中标或成交的首要条件。

《政府采购法》在竞争性谈判和询价采购方式的确定成交供应商环节明确，采购人“根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”;财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)也强调，“科学选择评审方法，在满足需求的情况下，坚持低价优先、物美价廉的原则”;《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)重申，采用竞争性谈判和询价采购方式的，采购人应“根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商”;《政府采购法实施条例》第三十四条中关于最低评标价法和综合评分法的内涵界定，同样将“投标文件满足招标文件全部实质性要求”列为选择中标候选人的首要前提。

根据上述政府采购法律法规、规范性文件，我们所说的最低价中标，严格意义上讲，应该是经评审后、满足招标文件全部实质性要求的最低价格中标(成交)。但在实践中，有很多供应商甚至采购代理机构却都简单粗暴地认为谁的报价最低谁就能中标，将“最低价中标”等同于“最低评标价法”，将“最低评标价法”错误地理解为“最低投标价法”。一些不明就里的社会媒体和“吃瓜群众”也被误导，一旦出现报价最低者未中标或异常低价中标等事件，就怀疑政府采购项目有“黑幕”，给政府采购扣上种种“帽子”。

实际上，最低价中标的项目和存在问题的项目确有重合，可以说，正是由于政府采购自身的问题，如采购人需求设置不合理、履约验收不到位以及供应商缺乏诚信，不按投标文件和采购合同的承诺诚信履约等，使得最低价中标的项目出现问题的概率大幅增长。

一个采购项目，怎么才能实现物有所值?科学合理确定采购需求是第一位的;第二，要根据采购需求和项目特点选择合适的采购方式和评审办法，择优确定中标供应商，从采购程序规范性方面提供最大限度的保障;第三，严把履约验收关，在采购活动的“最后一公里”予以规制。抵制异常低价，也应从这三方面着手：采购需求的编制应准确、详细，功能、性能指标应全面、完善，避免被不良供应商钻了空子;创新竞价规则，引导供应商从价格竞争转为质量和服务竞争，同时，评标委员会要敢于依法作为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第 87 号)第六十条等规定，将明显不合理的低价投标作无效投标处理;完善履约验收机制，加大失信供应商惩处力度，提高供应商违法成本。惟其如此，才能从根本上杜绝低价恶性竞争。

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来源：中国建设新闻网 、政府采购报

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